I lavori della Camera in diretta

Società civile e privati: la riforma del settore della cooperazione

Società civile e privati: la riforma del settore della cooperazione

«La cooperazione italiana allo sviluppo attende una riforma da 27 anni. Con la legge approvata oggi alla Camera abbiamo il Ministero degli Esteri e della Cooperazione Internazionale ed una Agenzia con il compito di assicurare l’efficacia della spesa e della gestione dei nostri interventi. Grazie a tutti gli operatori del settore che si impegnano ogni giorno con passione per combattere le diseguaglianze e le ingiustizie. Che il voto di oggi alla Camera possa essere un rilancio del nostro impegno nel mondo». Sono le parole con cui il capogruppo del Parito Democratico alla Camera, Roberto Speranza, ha salutato in un post sulla sua pagina facebook l’approvazione del disegno di legge presentato poco più di un anno fa – il 4 aprile 2013 – dal governo allora presieduto da Enrico Letta e dai ministri Emma Bonino e Fabrizio Saccomanni.

Il provvedimento, già approvato dal Senato, è stato modificato durante l’esame alla Camera, quindi dovrà tornare nell’altro ramo del Parlamento. Ad esso sono state abbinate altre tre proposte di legge sullo stesso argomento.

 

La cooperazione è parte qualificante della politica estera italiana

Il disegno di legge comprende 34 articoli, suddivisi in sei capi.

L’articolo 1 afferma il principio per cui la cooperazione allo sviluppo non è solo parte «integrante» della politica estera dell’Italia- così come prevede già la legge n. 49 del 1987, che attualmente disciplina la materia – ma anche «qualificante» di questa. I suoi principi ispiratori sono quelli delineati nella Carta delle Nazioni Unite, nella Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea e nell’articolo 11 della Costituzione.

L’articolo 2 indica i destinatari dell’azione di cooperazione: popolazioni, organizzazioni e associazioni civili, il settore privato, istituzioni nazionali e amministrazioni locali dei Paesi partner. Inoltre spiega che le iniziative di cooperazione dovranno rispettare i principi di efficacia concordati a livello internazionale oltre a quelli di efficienza, di trasparenza e di economicità. I fondi per la cooperazione non possono essere utilizzati, né direttamente né indirettamente, per finanziare qualsiasi attività di natura militare, comprese le attività della cosiddetta “Civil-Military Cooperation”, svolte dai contingenti italiani all’estero. Un ruolo importante è riconosciuto alle comunità di immigrati per via delle loro relazioni con i Paesi di origine. La cooperazione, infatti, punta anche «a politiche migratorie condivise con i Paesi partner, ispirate alla tutela dei diritti umani ed al rispetto delle norme europee e internazionali».

L’articolo 3, che è stato introdotto durante l’esame al Senato, modifica la denominazione del Ministero degli affari esteri in «Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale» (MAECI).

Gli articoli del capo II (da 4 a 10) esplicitano gli ambiti di applicazione della legge. L’attività di cooperazione interessa sette ambiti:

– iniziative in ambito multilaterale;

– partecipazione ai programmi di cooperazione dell’Unione europea;

– iniziative “a dono”;

– iniziative finanziate con crediti concessionali;

– iniziative di partenariato territoriale;

– interventi internazionali di emergenza umanitaria;

– contributi ad iniziative della società civile.

Le iniziative in ambito multilaterale si possono realizzare attraverso contributi al bilancio di organizzazioni internazionali, ma anche finanziando iniziative di cooperazione promosse e realizzate dalle stesse organizzazioni oppure iniziative di cooperazione promosse dall’Italia ed affidate alle organizzazioni internazionali. In questo particolare caso i contributi devono essere disciplinati da uno specifico accordo in cui siano indicati contenuti dell’iniziativa, rispettive responsabilità e modalità attraverso cui esercitare i controlli.

Il Ministro degli affari esteri e della cooperazione internazionale cura le relazioni con le organizzazioni internazionali e gli enti intergovernativi competenti in materia di cooperazione e stabilisce l’entità dei finanziamenti annuali erogati a ciascuno di essi. I contributi sono erogati dall’Agenzia per la cooperazione allo sviluppo, di nuova istituzione.

 

L’Agenzia per la cooperazione

L’Agenzia gestirà una banca dati pubblica nella quale saranno raccolte tutte le informazioni sui progetti di cooperazione realizzati e in corso di realizzazione (il Paese partner, la tipologia di intervento, il valore dell’intervento, la documentazione relativa alla procedura di gara, l’indicazione degli aggiudicatari) e adotterà un codice etico cui dovranno attenersi, nella realizzazione delle iniziative, tutti i soggetti pubblici e privati che intendano partecipare alle attività di cooperazione allo sviluppo beneficiando di contributi pubblici.

I contributi per la cooperazione prima di essere erogati dall’Agenzia devono essere approvati dal Comitato congiunto per la cooperazione allo sviluppo, che è presieduto dal Ministro degli affari esteri e della cooperazione internazionale o dal suo vice ed è composto dal direttore generale per la cooperazione allo sviluppo e dal direttore dell’Agenzia. Al Comitato partecipano anche, senza diritto di voto, i responsabili delle strutture competenti in relazione alle questioni all’ordine del giorno e i rappresentanti del Ministero dell’economia e delle finanze o di altre amministrazioni, qualora siano trattate questioni di loro competenza. Quando si trattano questioni che interessano anche le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, ad esso partecipano, senza diritto di voto, un rappresentante della Conferenza delle regioni e delle province autonome e, per gli ambiti di competenza degli enti locali, un rappresentante delle loro associazioni rappresentative. Il Comitato congiunto per la cooperazione allo sviluppo approva tutte le iniziative di cooperazione di valore superiore a due milioni di euro, delibera le singole iniziative da finanziare con il fondo rotativo per i crediti concessionali, definisce la programmazione annuale indicando Paesi e aree di intervento.

 

Le politiche dell’Unione europea

L’Italia contribuisce al bilancio e ai fondi dell’Unione europea e armonizza i propri indirizzi e le proprie linee di programmazione con quelli dell’Unione europea, favorendo la realizzazione di progetti congiunti nell’ambito della cooperazione.

Il Ministro degli affari esteri e della cooperazione internazionale è responsabile delle relazioni con l’Unione europea e definisce e attua le politiche del Fondo europeo di sviluppo.

Le iniziative “a dono” sono forme di cooperazione bilaterale finanziate interamente o parzialmente dall’amministrazione dello Stato, da enti pubblici e da enti locali e devono corrispondere ad una specifica richiesta da parte del Paese partner che porti a una piena appropriazione dei processi di sviluppo da parte dei Paesi partner e al coinvolgimento effettivo delle comunità locali (è il principio della appropriazione – ownership – dei processi di sviluppo da parte dei soggetti beneficiati). Questi interventi possono anche consistere in aiuti al bilancio dello Stato partner. In questo caso, per garantire la qualità degli interventi e rafforzare la responsabilità dei Paesi partner, le azioni di sostegno al bilancio devono mantenere la stabilità macroeconomica del Paese partner, la trasparenza e l’affidabilità del suo quadro legislativo e istituzionale e devono prevedere modalità di controllo sulla correttezza dell’impiego dei fondi e sui risultati conseguiti.

L’Italia può aiutare un Paese, da solo o in consorzio con enti e banche esteri, erogando crediti agevolati attraverso un istituto finanziario gestore

La riforma riconosce il ruolo delle regioni e degli enti territoriali nell’ambito della cooperazione, per cui anche questi possono attuare iniziative di cooperazione allo sviluppo, ma solo dietro parere favorevole del Comitato congiunto per la cooperazione allo sviluppo.

Gli interventi internazionali di emergenza umanitaria devono puntare al soccorso e all’assistenza delle popolazioni e al rapido ristabilimento delle condizioni necessarie per la ripresa dei processi di sviluppo e sono deliberati dal Ministro degli affari esteri e della cooperazione internazionale ed attuati dall’Agenzia per la cooperazione allo sviluppo, anche avvalendosi di soggetti che operano sul posto per gli interventi legati alla primissima emergenza. Per gli interventi di primo soccorso all’estero, rimane la competenza del Dipartimento della protezione civile.

 

Il nuovo modello di governo della cooperazione

Gli articoli da 11 a 16 riformano radicalmente il modello di governance della cooperazione. La respomsabilità politica è del Ministro degli affari esteri e della cooperazione internazionale, che stabilisce gli indirizzi delle politiche di cooperazione, controlla e vigila sulla loro attuazione. Un vice ministro riceverà la delega specifica alla cooperazione allo sviluppo.

Il Ministro degli affari esteri e della cooperazione internazionale ha la responsabilità di proporre, insieme al Ministro dell’economia e delle finanze, un documento triennale di programmazione e di indirizzo della politica di cooperazione allo sviluppo, che il consiglio dei ministri approva entro il 31 marzo di ogni anno.

Il documento indica «la visione strategica, gli obiettivi di azione e i criteri di intervento, la scelta delle priorità delle aree geografiche e dei singoli Paesi, nonché dei diversi settori nel cui ambito dovrà essere attuata la cooperazione allo sviluppo». Il documento contiene inoltre gli indirizzi politici e strategici della partecipazione italiana agli organismi europei e internazionali e alle istituzioni finanziarie multilaterali.

Al Ministro degli affari esteri e della cooperazione internazionale spetta anche il compito di predisporre una relazione sulle attività di cooperazione allo sviluppo realizzate nell’anno precedente, in cui saranno indicati i «risultati conseguiti mediante un sistema di indicatori misurabili». La relazione darà conto dell’attività svolta da tutte le amministrazioni pubbliche, della partecipazione dell’Italia a banche e fondi di sviluppo e agli organismi multilaterali indicando, tra l’altro, con riferimento ai singoli organismi, il contributo finanziario dell’Italia, il numero e la qualifica dei funzionari italiani e una valutazione delle modalità con le quali queste istituzioni hanno contribuito al perseguimento degli obiettivi stabiliti in sede multilaterale. La relazione indicherà poi in modo dettagliato i progetti finanziati e il loro esito, quelli in corso di svolgimento, i criteri di efficacia, economicità, coerenza e unitarietà adottati e le imprese e le organizzazioni beneficiarie dei finanziamenti. La relazione riporterà inoltre le retribuzioni di tutti i funzionari delle amministrazioni pubbliche coinvolti in attività di cooperazione e dei titolari di incarichi di collaborazione o consulenza coinvolti.

La relazione, se approvata dal Comitato interministeriale per la cooperazione allo sviluppo (presieduto dal Presidente del Consiglio dei ministri e composto dal Ministro degli affari esteri e della cooperazione internazionale, che ne è vice presidente, dal vice ministro della cooperazione allo sviluppo, cui il Ministro degli affari esteri e della cooperazione internazionale può delegare le proprie funzioni, e dai Ministri dell’interno, della difesa, dell’economia e delle finanze, dello sviluppo economico, delle politiche agricole alimentari e forestali, dell’ambiente, delle infrastrutture, del lavoro, della salute e dell’istruzione, dell’università e della ricerca), è trasmessa alle Camere e alla Conferenza unificata insieme allo schema del documento triennale di programmazione e di indirizzo.

La riforma istituisce anche il Consiglio nazionale per la cooperazione allo sviluppo, composto «dai principali soggetti pubblici e privati, profit e non profit, della cooperazione internazionale allo sviluppo, ivi inclusi rappresentanti dei Ministeri coinvolti, delle regioni e delle province autonome di Trento e di Bolzano, degli enti locali, dell’Agenzia italiana per la cooperazione allo sviluppo, delle principali reti di organizzazioni della società civile di cooperazione allo sviluppo e aiuto umanitario, delle università e del volontariato».

 

La cooperazione italiana

I soggetti della cooperazione allo sviluppo sono le amministrazioni dello Stato, le università e gli enti pubblici, le regioni, le province autonome di Trento e di Bolzano e gli enti locali, le organizzazioni della società e senza fini di lucro, i soggetti con finalità di lucro, qualora aderiscano agli standard comunemente adottati sulla responsabilità sociale e alle clausole ambientali e rispettino le norme sui diritti umani per gli investimenti internazionali.

Le organizzazioni della società civile che rappresentanto soggetti della cooperazione sono:

– organizzazioni non governative (ONG) specializzate nella cooperazione allo sviluppo e nell’aiuto umanitario;

– organizzazioni non lucrative di utilità sociale (ONLUS) statutariamente finalizzate alla cooperazione allo sviluppo e alla solidarietà internazionale;

– organizzazioni di commercio equo e solidale, della finanza etica e del microcredito che nel proprio statuto prevedano come finalità prioritaria la cooperazione internazionale allo sviluppo;

– le organizzazioni e le associazioni delle comunità di immigrati che mantengano con le comunità dei Paesi di origine rapporti di cooperazione e sostegno allo sviluppo o che collaborino con soggetti provvisti dei requisiti di cui al presente articolo e attivi nei Paesi coinvolti;

– le imprese cooperative e sociali, le organizzazioni sindacali dei lavoratori e degli imprenditori, le fondazioni, le organizzazioni di volontariato di cui alla legge 11 agosto 1991, n. 266, e le associazioni di promozione sociale di cui alla legge 7 dicembre 2000, n. 383, qualora i loro statuti prevedano la cooperazione allo sviluppo tra i fini istituzionali;

– le organizzazioni con sede legale in Italia che godono da almeno quattro anni dello status consultivo presso il Consiglio economico e sociale delle Nazioni Unite.

Il Comitato congiunto per la cooperazione allo sviluppo fissa i parametri e i criteri sulla base dei quali vengono verificate le competenze e l’esperienza acquisita nella cooperazione allo sviluppo dalle organizzazioni della società civile. Dopo queste verifiche le organizzazioni sono inserite in un elenco pubblicato e aggiornato periodicamente dall’Agenzia. La verifica delle capacità e dell’efficacia delle organizzazioni è rinnovata almeno ogni due anni. Ai fini fiscali queste organizzazioni sono attività di natura non commerciale.

 

I privati con finalità di lucro

La riforma riconosce anche ad aziende private e banche un ruolo attivo nella cooperazione. Sono escluse «le società e le imprese iscritte nel registro nazionale delle imprese di cui all’articolo 3 della legge 9 luglio 1990, n. 185, e successive modificazioni».

Privati e banche possono partecipare alle gare per la realizzazione di iniziative nell’ambito della cooperazione allo sviluppo, finanziate non solo dall’Italia ma anche dai Paesi partner, dall’Unione europea, dagli organismi internazionali, dalle banche di sviluppo e dai fondi internazionali, che ricevono finanziamenti dalla cooperazione allo sviluppo.

Una quota del fondo di rotazione da cui sono erogati i crediti agevolati può essere destinata a:

– concedere ad imprese italiane crediti agevolati per assicurare il finanziamento della quota di capitale di rischio, anche in forma anticipata, per la costituzione di imprese miste in Paesi partner;

– concedere crediti agevolati ad investitori pubblici o privati o ad organizzazioni internazionali, affinché finanzino imprese miste da realizzarsi in Paesi partner o eroghino altre forme di agevolazione che promuovano lo sviluppo dei Paesi partner;

– costituire un fondo di garanzia per i prestiti agevolati che assicurano la quota di capitale di rischio.

 

Argomenti: