I lavori della Camera in diretta

Superamento degli Opg, il ruolo dei dipartimenti di salute mentale

Superamento degli Opg, il ruolo dei dipartimenti di salute mentale

Le Commissioni riunite giustizia e affari sociali hanno iniziato oggi l’esame del disegno di legge di conversione del decreto-legge n. 52/2014, che contiene «Disposizioni urgenti in materia di superamento degli ospedali psichiatrici giudiziari» e che è già stato approvato dal Senato, mentre sarà discusso in Aula a partire da lunedì 12 maggio prossimo.

Davide Mattiello (Pd), relatore per la Commissione giustizia, ha ricordato come l’ispirazione originaria sul piano giuridico-penalistico di questa materia rimandi ancora all’impostazione del Codice Rocco sulle «misure di sicurezza», a sua volta retaggio dell’impostazione ottocentesca, che attribuiva ampi poteri discrezionali alla Pubblica Autorità nel campo della prevenzione dei crimini e dei disordini sociali.

Molto è cambiato a partire dal decreto-legge 211 del 22 dicembre 2011, poi convertito con modificazioni dalla legge n. 9 del 17 febbraio del 2012, che stabiliva la chiusura degli Ospedali psichiatrici giudiziari al 31 marzo del 2013, scadenza che venne rinviata al 10 aprile del 2014 e che oggi si sta ulteriormente procrastinando al 31 marzo del 2015. La linea tenuta dal Legislatore negli ultimi anni stabilisce non soltanto che gli OPG vadano chiusi, ma che il sistema sanitario nazionale e in particolare le ASL e i Dipartimenti di salute mentale debbano farsi carico dei rei, mentalmente infermi, attivando percorsi di cura e inserimento sociale attraverso i servizi territoriali e le comunità protette, potendo comunque contare su nuove strutture di cura, contenimento e controllo, di pertinenza regionale, come extrema ratio: le cosiddette REMS (Residenze per l’Esecuzione delle Misure di Sicurezza Sanitaria).

Mattiello ha quindi precisato che è opportuno che anche la Camera, raccogliendo e condividendo lo spirito delle modifiche introdotte dal Senato, sottolinei che non intende chiudere gli OPG per sostituirli con le REMS, ma che vogliono chiudere gli OPG, per interrompere con quella impostazione che vede nella segregazione sociale degli infermi-rei l’unica strada per il loro trattamento. In questa prospettiva va letta in particolare la previsione introdotta dal Senato che consentirà alle Regioni di rivedere i piani di spesa su questa materia, approvando nuovi piani che riducano la spesa per la realizzazione delle REMS e la aumentino per la formazione del personale responsabile dei programmi di cura e reinserimento presso i Dipartimenti di Salute mentale.

I punti principali della normativa in discussione sono i seguenti:

– entro 45 giorni dalla entrata in vigore delle norme le ASL devono presentare i programmi individualizzati per dimettere tutte le persone ancora detenute negli OPG. Questi piani dovranno considerare le REMS come soluzioni residuali. prediligendo percorsi di cura e reinserimento sociale gestiti dai dipartimenti di salute mentale sul territorio. Per questo le Regioni potranno rivedere i propri piani di spesa investendo una quota maggiore di quella prevista per la formazione del personale che si deve occupare di salute mentale e una quota minore nella costruzione di posti letto/REMS;

– i magistrati devono evitare fin da ora di inviare nuovi soggetti negli OPG a meno che non si accerti che nessuna altra soluzione in questa fase sarebbe idonea. In ogni caso la permanenza in OPG e REMS non può essere superiore nella durata al massimo della pena edittale prevista per il reato commesso dal soggetto;

– la «pericolosità sociale» della persona inferma di mente autrice di condotte che si configurano come reato, deve essere accertata soltanto in relazione alle qualità del soggetto stesso, indipendentemente dalle condizioni socio-economiche o dalla mancanza di un progetto individualizzato da parte del Dipartimento di salute mentale. Questa è la modifica più rilevante sul piano giudiziario: si vuole evitare che la pericolosità sociale dell’infermo-reo derivi dalla constatazione di un contesto sociale, economico e sanitario critico e inadeguato, che non può tradursi in un ulteriore gravame gettato sulle spalle di una persona evidentemente già vulnerabile;

– entro 30 giorni si attiva il tavolo di coordinamento e monitoraggio presso il Governo.

Nel dettaglio, le disposizioni del provvedimento più strettamente connesse agli ambiti di competenza della Commissione giustizia sono contenute nell’articolo 1.

Il comma 1, lettera a) del provvedimento, modificando l’articolo 3-ter del decreto-legge 211/2011, proroga dal 1o aprile 2014 al 31 marzo 2015 il termine per il definitivo superamento degli OPG e della conseguente entrata in funzione delle nuove strutture residenziali sanitarie per l’esecuzione della misura di sicurezza (REMS). Il termine del 1o aprile 2014 non risulta congruo per completare definitivamente il superamento degli ospedali psichiatrici giudiziari, soprattutto in ragione della complessità della procedura per la realizzazione delle strutture destinate ad accogliere le persone cui sono applicate le misure di sicurezza. Secondo la relazione che accompagna il decreto, «le motivazioni d’urgenza che inducono a proporre una proroga contenuta in un anno nascono dalla necessità di contemperare, da un lato, le esigenze rappresentate dalle regioni di avere a disposizione un maggior lasso tempo per concludere i lavori per la realizzazione e la riconversione delle strutture sanitarie destinate ad accogliere i soggetti oggi internati negli OPG, e, dall’altro, l’esigenza di dar corso in tempi rapidi al definitivo superamento degli OPG».
Il comma 1, lettera b) prevede che il giudice disponga, di regola, nei confronti dell’infermo di mente una misura di sicurezza diversa dal ricovero in OPG. Tale misura deve considerarsi, quindi, residuale e può essere disposta dal giudice solo quando siano acquisiti elementi tali da cui risulti l’inidoneità di ogni altra misura ad assicurare cure adeguate ed a far fronte alla pericolosità sociale del soggetto.  Il testo approvato dal Senato ha esteso questa disciplina ai seminfermi di mente e quindi anche alla misura di sicurezza del ricovero in casa di cura e di custodia.

I seminfermi di mente sono destinati a tale misura (articoli 219-222 codice penale) dopo aver scontato la condanna o dopo l’estinzione della pena, previa valutazione della persistente pericolosità sociale. Tra le misure di sicurezza diverse dall’OPG che il giudice può disporre, sono state aggiunte dal Senato anche quelle applicate in via provvisoria. La custodia cautelare nei riguardi dell’imputato infermo o seminfermo di mente nonché la verifica della sua pericolosità sociale potranno quindi essere disposte ed eseguite mediante ricovero provvisorio in idonea struttura di servizio psichiatrico ospedaliero e quindi non negli OPG (articolo 286 del codice di procedura penale); questi ultimi non potranno così ricevere nuovi ricoverati.

Un’ulteriore integrazione al testo introdotta dal Senato precisa che non si può basare la valutazione della pericolosità sociale della persona sulla sola mancanza di programmi terapeutici individuali. Finalità della modifica è quella di indurre i servizi di salute mentale a sviluppare piani terapeutici individualizzati e personalizzati, volti a garantire le dimissioni di soggetti spesso ricoverati in ospedale psichiatrico giudiziario solo per mancanza di concrete situazioni alternative.

Il comma 1-quater dell’articolo 1, infine, introdotto dal Senato, dispone che sia le misure di sicurezza detentive (provvisorie o definitive) che i ricoveri nelle REMS non possano protrarsi per una durata superiore al tempo stabilito per la pena detentiva prevista per il reato commesso avuto riguardo alla previsione edittale massima (fatta eccezione per i reati per i quali la legge stabilisce la pena dell’ergastolo). La ratio della norma è di impedire che le misure di sicurezza possano avere durata superiore a quella della pena che sarebbe stata irrogata all’autore del reato nel caso in cui questo fosse stato ritenuto imputabile.

Edoardo Patriarca (Pd), relatore per la Commissione affari sociali, si è soffermato sui punti del provvedimento che interessano più da vicino le competenze della commissione di cui fa parte.

Il comma 1-bis dell’articlo 1, introdotto durante l’esame in Senato, stabilisce, alla lettera a), che le regioni e le province autonome possono modificare i programmi presentati in precedenza, impiegando le risorse destinate al superamento degli OPG per organizzare corsi di formazione per gli operatori del settore, finalizzati alla progettazione e alla organizzazione di percorsi terapeutico-riabilitativi e alle esigenze di mediazione culturale. Inoltre, entro il 15 giugno 2014, le regioni possono modificare i programmi presentati in precedenza, impiegando le risorse loro assegnate per la riqualificazione dei dipartimenti di salute mentale, il contenimento del numero complessivo di posti letto da realizzare nelle REMS e la realizzazione o riqualificazione delle sole strutture pubbliche.

La lettera b) stabilisce, invece, che fino al superamento degli ospedali psichiatrici giudiziari, l’attuazione delle disposizioni relative al superamento degli OPG costituisce adempimento ai fini della verifica del Comitato permanente per la verifica dell’erogazione dei livelli essenziali di assistenza.

Il Senato ha introdotto anche il nuovo comma 1-ter dell’articolo 1, in base al quale i percorsi terapeutico-riabilitativi individuali di dimissione di ciascuna delle persone ricoverate negli ospedali psichiatrici giudiziari alla data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto legge in esame, devono essere predisposti e inviati obbligatoriamente al Ministero della salute e alla competente autorità giudiziaria entro 45 giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione. I programmi sono predisposti dalle regioni e dalle province autonome attraverso i competenti dipartimenti e servizi di salute mentale delle proprie aziende sanitarie, in accordo e con il concorso delle direzioni degli ospedali psichiatrici giudiziari. Inoltre, a sottolineare che il ricovero in OPG deve essere una misura eccezionale, per i pazienti per i quali è stata accertata la persistente pericolosità sociale, il programma documenta in modo puntuale le ragioni che sostengono l’eccezionalità e la transitorietà del prosieguo del ricovero.

Il comma 2 dell’articolo 1 stabilisce che, per monitorare il rispetto del termine per il superamento degli OPG, le regioni comunicano al Ministero della salute, al Ministero della giustizia e al Comitato paritetico interistituzionale, costituito presso la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, entro l’ultimo giorno del semestre successivo alla data di entrata in vigore del decreto, lo stato di realizzazione e riconversione delle strutture nonché tutte le iniziative assunte per garantire il completamento del processo di superamento degli ospedali psichiatrici giudiziari. La disposizione, inoltre, conferma l’attribuzione di poteri sostitutivi al Governo qualora dalle comunicazioni delle regioni risulti che lo stato di realizzazione e riconversione delle strutture sia tale da non garantire il completamento del processo di superamento entro il termine previsto.

Il comma 2-bis dell’articolo 1 prevede l’istituzione presso il Ministero della salute, entro 30 giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione, di un organismo di coordinamento per il superamento degli ospedali psichiatrici giudiziari composto da rappresentanti del Ministero della salute, del Ministero della giustizia, delle regioni e delle province autonome. La partecipazione alle sedute dell’organismo di coordinamento non dà luogo alla corresponsione di compensi, gettoni, emolumenti, indennità o rimborsi spese comunque denominati. Ogni tre mesi, a partire dalla data di entrata in vigore della legge di conversione, il Ministro della salute e il Ministro della giustizia trasmettono alle Camere una relazione sul superamento degli OPG.

L’articolo 1, al comma 3, quantifica in 4,38 milioni di euro per il 2014 e in 1,46 milioni per il 2015 gli oneri finanziari derivanti dalla proroga di un anno della chiusura degli OPG.

Da Movimento 5 stelle e Lega Nord è stata chiesta la possibilità di organizzare delle audizioni per preparare in modo più approfondito emendamenti che migliorino il testo licenziato dal Senato. La presidente della Commissione giustizia, Donatella Ferranti, ha ricordato però che durante l’esame nell’altra camera sono stati sentiti rappresentanti delle regioni e che la relativa documentazione, una volta acquisita, sarà messa a disposizione dei componenti delle Commissioni.

Donata Lenzi (Pd) ha aggiunto che al Senato le regioni sono state sentite in sede di verifica sull’attuazione della normativa concernente il superamento degli OPG, tema sul quale si era incentrata l’attenzione della Commissione d’inchiesta sugli errori in campo sanitario nella passata legislatura. Pertanto, avendo già acquisito la posizione delle regioni sul tema, le Commissioni competenti non hanno ritenuto di dover replicare le audizioni già svolte una volta iniziato l’iter di questo decreto-legge. Sul merito del provvedimento, invece, ha ricordato come esso affronti un tema sul quale il legislatore è già intervenuto nel corso del tempo e che coinvolge diversi aspetti, sia di carattere sanitario sia attinenti al campo della giustizia.
Dopo aver ricordato l’intervento previsto dal decreto-legge n. 24 del 2013, poi convertito dalla legge n. 57 del 2013, ha rilevato come questo provvedimento non si limiti a disporre una proroga, prevedendo anzi disposizioni di carattere sostanziale, legate in particolare alla domanda di salute che è in aumento. Pertanto si tratta di un intervento complessivamente positivo, anche perché il governo non poteva oggettivamente spingersi oltre un certo limite, per non rischiare di intaccare le competenze regionali.

Paola Bonetti (Per l’Italia) ha affermato che, se non cambieranno alcune condizioni fondamentali, anche la proroga fissata al 31 marzo 2015 per il superamento degli ospedali psichiatrici giudiziari rischia di essere inutile. Gli elementi di cui si dovrebbe tenere conto sono le condizioni in cui versano le carceri e l’assistenza in termini di tutela della salute nei confronti dei detenuti. Un’altra questione che andrebbe considerata attiene alle differenze esistenti tra i vari OPG, in quanto è noto che vi sono realtà che funzionano accanto ad altre che invece sono assolutamente critiche.

Il sottosegretario alla giustizia Cosimo Maria Ferri è quindi intervenuto per ricordare come l’atteggiamento del governo al Senato sia stato estremamente collaborativo, dal momento che ha espresso parere favorevole su molti emendamenti la cui approvazione ha comportato una notevole estensione del testo originario del decreto. Ha anche spiegato che nel corso dell’esame alla Camera il governo manterrà lo stesso atteggiamento collaborativo e propositivo, poiché è il momento di riflettere su ciò che si è fatto ma anche su cosa si deve concretamente fare durante il periodo di proroga per risolvere il complesso e delicato problema del superamento degli OPG.

Massimo Enrico Baroni (M5s) si è soffermato sulla questione dei soggetti ancora pericolosi. Ha anche aggiunto che vi è ancora molta confusione e che permangano numerosi dubbi circa le REMS: non si comprende, infatti, secondo quali criteri saranno realizzate, come verranno gestite, sulla base di quali appalti se ne prevede la costruzione. Un ulteriore problema concerne le notevoli differenze ravvisabili nel funzionamento dei vari dipartimenti di salute mentale e dei servizi psichiatrici di diagnosi e cura. Pertanto è necessario comprendere secondo quali modalità verrà concretamente attuato tale progetto.

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