Le città metropolitane e il nuovo assetto delle province

Prima della pausa di fine anno la Camera ha approvato in prima lettura il disegno di legge del governo che istituisce le città metropolitane e riordina l’assetto delle province italiane. In questo modo saranno due i livelli territoriali di diretta rappresentanza delle comunità: le regioni e i comuni. Le province saranno funzionali alla gestione delle attività di questi due livelli di governo nelle materie attribuite e trasferite.

Il disegno di legge prevede tre novità: l’istituzione delle città metropolitane; la nuova disciplina delle province quali enti di area vasta; la definizione organica delle Unioni di comuni e riforma dell’istituto della fusione di comuni.

province-riassetto

Le città metropolitane

mappa-citta-metropolitane
Le città metropolitane

Le città metropolitane che dovranno essere costituite, entro la data di entrata in vigore della legge, sul territorio delle province omonime sono nove: Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Bari, Napoli, Reggio Calabria. Roma avrà una disciplina analoga a quella delle altre città metropolitane, salvo i poteri speciali derivanti dallo status di Capitale e quanto previsto dai decreti legislativi su Roma Capitale. Tre regioni a statuto speciale, Sardegna, Sicilia e Friuli Venezia Giulia, potranno istituire città metropolitane nei rispettivi capoluoghi di regione, nonché nelle province già individuate come aree metropolitane dalle rispettive leggi regionali vigenti alla data di entrata in vigore della legge.

Con la procedura prevista dall’articolo 133 della Costituzione nelle province con popolazione superiore a un milione di abitanti possono essere costituite ulteriori città metropolitane. Possono essere istituite nuove città metropolitane anche nel caso di due province confinanti che complessivamente raggiungano la popolazione di almeno 1 milione e mezzo di abitanti. Le città metropolitane subentrano alle province esistenti.

Le città metropolitane sono enti territoriali di area vasta e le funzioni istituzionali generali saranno:

– cura dello sviluppo strategico del proprio territorio,

– promozione e gestione integrata dei servizi, delle infrastrutture e delle reti di comunicazione

– cura delle relazioni istituzionali afferenti al proprio livello, comprese quelle a livello europeo.

Il territorio delle città metropolitane coincide con quello della provincia omonima che sarà conseguentemente soppressa, salvo il rifiuto da parte di più comuni di entrane a far parte e restare nella provincia di origine. I comuni delle province limitrofe alla città metropolitana potranno decidere, durante l’iter della riforma costituzionale, di aderire alla città metropolitana. La decisione deve essere adottata con “legge della Repubblica, su iniziativa dei comuni, sentita la stessa regione”. (articolo 133 della Costituzione). In caso di parere negativo della regione, il governo è tenuto a promuovere un’intesa tra la regione e i comuni interessati. In caso di mancata intesa, la decisione spetta al Consiglio dei ministri, che delibera in ordine alla presentazione al Parlamento del disegno di legge sulle modifiche territoriali di province e di città metropolitane.

Gli organi delle città metropolitane

organi-province
Il sindaco metropolitano

Gli organi delle città metropolitane saranno tre:

– sindaco,

– consiglio metropolitano,

– conferenza metropolitana.

Non è prevista la costituzione della giunta, ma è data la facoltà al sindaco di nominare un vicesindaco e uno o più consiglieri delegati.

Il sindaco metropolitano è il rappresentante della città metropolitana e ha il compito di convocare e presiedere il consiglio metropolitano e la conferenza metropolitana. Inoltre, svolge la funzione di sovrintendere alla “macchina” amministrativa della città. L’individuazione puntuale dei compiti è demandata allo statuto.

Il consiglio metropolitano, formato dal sindaco e da un numero variabile di consiglieri in base alla popolazione, è l’organo di indirizzo e controllo ed ha il potere di approvare regolamenti, piani, programmi ed ogni altro atto ad esso sottoposto dal sindaco metropolitano. Adotta gli schemi di bilancio e, previa acquisizione del parere da parte della conferenza metropolitana, li approva in via definitiva ed ha altresì potere di proposta dello statuto. L’individuazione puntuale dei compiti è demandata allo statuto.

La conferenza metropolitana è composta dal sindaco metropolitano e dai sindaci dei comuni appartenenti alla città metropolitana ed ha il compito di approvare o respingere lo statuto, e le eventuali successive modifiche. La conferenza metropolitana dispone inoltre di poteri propositivi e consultivi la cui definizione è rimessa allo statuto. Le delibere della conferenza metropolitana sono adottate con voto ponderato.

Le funzioni delle città metropolitane

Le città metropolitane erediteranno le funzioni fondamentali delle province e quelle attribuite alla città metropolitana nell’ambito del processo di riordino delle funzioni delle province, nonché le seguenti ulteriori funzioni fondamentali:

a) adozione e aggiornamento annuale del piano strategico del territorio metropolitano (atto di indirizzo per gli enti del territorio metropolitano);

b) pianificazione territoriale generale, ivi comprese le strutture di comunicazione, le reti di servizi e delle infrastrutture di interesse della comunità metropolitana, anche fissando vincoli e obiettivi all’attività e all’esercizio delle funzioni dei comuni ricompresi nell’area;

c) strutturazione di sistemi coordinati di gestione dei servizi pubblici, organizzazione dei servizi pubblici di interesse generale di ambito metropolitano;

d) mobilità e viabilità, anche assicurando la compatibilità e la coerenza della pianificazione urbanistica comunale nell’ambito metropolitano;

e) promozione e coordinamento dello sviluppo economico e sociale; f) promozione e coordinamento dei sistemi di informatizzazione e di digitalizzazione. Lo Stato e le Regioni potranno attribuire ulteriori funzioni alle città metropolitane in attuazione dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza (ex articolo 118, comma 1 della Costituzione).

Come si finanzieranno le città metropolitane

Passano alla città metropolitana il patrimonio, il personale e le risorse strumentali della provincia a cui ciascuna città metropolitana succede a titolo universale in tutti i rapporti attivi e passivi, ivi comprese le entrate, all’atto del subentro alla provincia. Le entrate delle province sono costituite da:

– imposta su RC auto;

– imposta provinciale di trascrizione;

– altri tributi propri derivati;

– compartecipazione provinciale all’IRPEF;

– compartecipazione alla tassa automobilistica regionale sugli autoveicoli.

Formazione degli organi delle città metropolitane a regime

Il sindaco metropolitano e il consiglio metropolitano possono essere formati con due modalità diverse la cui scelta è demandata allo statuto:

– costituzione automatica di entrambi gli organi.

Il sindaco metropolitano è automaticamente il sindaco del comune capoluogo e il consiglio metropolitano è composto dal sindaco metropolitano e da un numero di consiglieri variabile in base alla popolazione. Il sistema elettorale prevede una divisione del territorio in fasce demografiche omogenee e con l’assegnazione di un voto ponderato che fa sì che nessuna fascia possa rappresentare più del 35% della popolazione complessiva e che un solo comune possa essere rappresentato oltre il 45% della popolazione stessa.

– elezione diretta a suffragio universale del sindaco e del consiglio metropolitano definita dallo Statuto.

In questo caso, la legge elettorale deve essere fatta con legge statale e il territorio del comune capoluogo deve essere articolato in più comuni. Esiste un’eccezione per le città sopra i 3 milioni di abitanti (Milano, Napoli, Roma) che, invece di dividersi in più comuni, possono articolare il territorio del comune capoluogo in zone dotate di autonomia amministrativa.

I consiglieri del consiglio metropolitano saranno 24 per le città metropolitane con popolazione residente superiore a tre milioni di abitanti; 18 per le città metropolitane con popolazione residente superiore a 800mila abitanti e inferiore o uguale a tre milioni di abitanti; 14 per le altre città metropolitane.

L’incarico di sindaco metropolitano, di consigliere metropolitano e di componente della conferenza metropolitana è svolto a titolo gratuito.

Istituzione delle città metropolitane in sede di prima applicazione

Il percorso è suddiviso in tre passaggi:

1. Costituzione degli organi provvisori e approvazione dello statuto: le città metropolitane sono costituite, alla data di entrata in vigore della legge, sul territorio delle province omonime. Il comitato istitutivo della città metropolitana (formato dal sindaco del comune capoluogo, che lo presiede, dal presidente della provincia o dal commissario, dal presidente della regione e dal sindaco di uno dei comuni della città metropolitana, eletto, entro 20 giorni dall’entrata in vigore delle legge, da un’assemblea dei sindaci dei comuni, a maggioranza semplice) avrà il compito di predisporre, fino al 1° luglio 2014, atti preparatori e studi preliminari sul trasferimento delle funzioni, dei beni immobili e delle risorse finanziarie, umane e strumentali alla città metropolitana. Entro 20 giorni dall’entrata in vigore della legge, è inoltre eletta una conferenza statutaria, incaricata di redigere una proposta di statuto della città metropolitana entro il 30 giugno 2014. L’incarico di componente del comitato istitutivo e della conferenza costituente è svolto a titolo gratuito.

2. Adesione dei comuni: dalla data di fine dei lavori del comitato istitutivo si apre una finestra temporale entro la quale (tra il 1° luglio e il 30 settembre 2014) i comuni il cui territorio è compreso nella provincia destinata a trasformarsi in città metropolitana possono scegliere di non aderire al nuovo ente. In altre parole l’adesione alla città metropolitana è automatica per tutti i comuni, a meno che almeno un terzo dei comuni stessi, ovvero un numero di comuni anche inferiore che però rappresenti un terzo della popolazione totale, purché tra loro confinanti, deliberi di non entrare a far parte della città metropolitana. In tal caso il territorio della città metropolitana comprenderebbe provvisoriamente soltanto i comuni che non hanno manifestato tale volontà (in attesa della legge statale che determinerà il territorio della città metropolitana e della provincia mantenuta, ai sensi dell’articolo 133 Cost.) e si creerebbero due enti: la città metropolitana e la provincia omonima che continua ad esercitare le proprie funzioni. Una volta adottata la legge che definirà il territorio della provincia e la ripartizione delle risorse tra i due enti, la stessa sarà regolata dalla nuova disciplina riguardante le province. Resta fermo che, sul territorio dei comuni che hanno optato per la non appartenenza alla città metropolitana non può essere istituita più di una provincia. La scelta di prevedere la possibilità di “non adesione” alla città metropolitana deriva dal fatto che le aree metropolitane esistenti in Italia sono profondamente diverse tra loro: si va da quella di Torino, cui afferiscono oltre 300 comuni medio-piccoli, a quella di Bari, cui afferiscono circa 40 comuni, la maggior parte dei quali con popolazione al di sopra dei 40 mila o 50 mila abitanti. Di fronte a una realtà territoriale così diversificata, è indispensabile introdurre misure di flessibilità che valorizzino l’autonomia locale diversamente si sarebbe rischiato di fare scelte centralistiche poco rispettose delle autonomie locali e poco funzionali.

3. Subentro della città metropolitana alla provincia: il 30 settembre 2014 le città metropolitane subentrano in tutto e per tutto alle province, salvo il caso di non adesione di cui al punto precedente. Decorso il termine del 30 settembre 2014 il comitato istitutivo indice le elezioni del consiglio metropolitano che si svolgono entro il 1° novembre 2014. All’adozione dello statuto definitivo (lo statuto deve essere approvato entro 2 mesi dall’insediamento del consiglio metropolitano) la città metropolitana assume le funzioni proprie. Fino al 1° luglio 2014 sono prorogati gli organi provinciali in carica, comprese le gestioni commissariali. Delle 10 province interessate, 3 sono attualmente commissariate: Roma, Genova e Reggio Calabria (sciolto per mafia) e per quest’ultima sono previsti termini speciali per la prima istituzione. Dal 1° luglio 2014 e fino alla data del subentro, ai fini dell’eventuale dichiarazione di non adesione da parte dei comuni, il comitato istitutivo subentra temporaneamente agli organi della provincia.

Le nuove province

Per le province, la nuova disciplina le configura quali enti di area vasta destinate a svolgere funzioni non attribuibili ai comuni, individuate non tanto in applicazione di un criterio dimensionale, ma in rapporto alle loro caratteristiche intrinseche, al loro contenuto.

Gli organi delle “nuove” province sono: il Presidente della provincia, il consiglio provinciale, l’assemblea dei sindaci. Arrivando a definire in maniera precisa le funzioni di area vasta si organizza, così come è avvenuto e avviene in tutti i Paesi europei, quella dimensione intermedia tra i comuni e la regione, che è presente in tutte le democrazie europee. L’area vasta non è quindi un consorzio di comuni, né tanto meno una grande unione di comuni, ma un ente di secondo livello espressione territoriale dei comuni, per impedire sovrapposizioni di competenze e conflitti politici. È intrinsecamente raccordato con le regioni, che possono riorganizzare le proprie funzioni amministrative come meglio ritengono. Si ottiene così il risultato che i comuni possono cedere la gestione di proprie competenze all’area vasta – come, ad esempio, le scuole secondarie – e che la regione eviti di “amministrativizzare” se stessa, cedendo funzioni all’area vasta e privilegiando la propria vocazione costituzionale di ente di legislazione e di programmazione. Il fatto che le funzioni fondamentali siano definite con legge dello Stato garantisce anche da tentazioni neocentraliste da parte della regione.

Nella nuova provincia non è più prevista tra gli organi la giunta provinciale, ma il presidente può assegnare deleghe a consiglieri provinciali secondo le modalità e i limiti stabiliti nello Statuto; il presidente della provincia è un sindaco in carica eletto dai sindaci e dai consiglieri dei comuni della provincia.

Il consiglio provinciale è costituito dal presidente della provincia e da un numero di consiglieri variabile in base alla popolazione.

La trasformazione delle province si avvia, in sede di prima applicazione, con la convocazione dell’assemblea dei sindaci per l’elezione del presidente della provincia e l’indizione delle elezioni del consiglio provinciale da parte del presidente della provincia o dal commissario:

a) entro trenta giorni dalla data di svolgimento delle elezioni che si terranno nel 2014 per il rinnovo di sindaci e consigli dei comuni appartenenti alla provincia, per le province i cui organi scadono per fine mandato nel 2014. Ove sia previsto il turno di ballottaggio anche solo per un comune della provincia nell’ambito delle predette elezioni i trenta giorni si computano dal predetto turno;

b) successivamente a quanto previsto alla lettera a), entro trenta giorni dalla scadenza per fine mandato ovvero dalla decadenza o scioglimento anticipato degli organi provinciali.

Successivamente, l’assemblea dei sindaci approva le modifiche statutarie.

Le funzioni delle province

i costi delle province
i costi delle province

Le funzioni delle province quali enti di area vasta sono le seguenti:

1. pianificazione territoriale provinciale di coordinamento, nonché valorizzazione dell’ambiente, per gli aspetti di competenza;

2. pianificazione dei servizi di trasporto in ambito provinciale, autorizzazione e controllo in materia di trasporto privato, in coerenza con la programmazione regionale, nonché costruzione, classificazione e gestione delle strade provinciali e regolazione della circolazione stradale ad esse inerente;

3. programmazione provinciale della rete scolastica, nel rispetto della programmazione regionale;

4. raccolta ed elaborazione dati ed assistenza tecnico-amministrativa.

La provincia può altresì, d’intesa con i comuni, provvedere alla gestione dell’edilizia scolastica con riferimento alle scuole secondarie di secondo grado.

Vengono inoltre definite le province dei territori montani, proprio in relazione alla specificità delle loro funzioni legate alla peculiarità del territorio montano, con funzioni proprie aggiuntive (cura dello sviluppo strategico del territorio e gestione in forma associata di servizi in base alla specificità del territorio, cura delle relazioni istituzionali con province, province autonome, regioni, regioni a statuto speciale ed enti territoriali di altri Paesi, con esse confinanti e il cui territorio abbia caratteristiche montane). 

Per le funzioni attualmente assegnate alle province viene delineato un complesso procedimento per il loro riordino, cui lo Stato e le regioni provvedono sulla base dei seguenti principi fondamentali:

a) individuazione per ogni funzione dell’ambito territoriale ottimale di esercizio;

b) efficacia nello svolgimento delle funzioni fondamentali da parte dei comuni;

c) sussistenza di riconosciute esigenze unitarie;

d) adozione di forme di avvalimento e deleghe di esercizio mediante intesa o convenzione.

Sono inoltre valorizzate forme di esercizio associato di funzioni da parte di più enti territoriali, nonché le autonomie funzionali.

Soppressione di enti intermedi

Nel caso specifico in cui disposizioni normative statali o regionali riguardanti servizi a rete di rilevanza economica prevedano l’attribuzione di funzioni di organizzazione dei predetti servizi, di competenza comunale o provinciale, ad enti o agenzie in ambito provinciale o sub-provinciale, le leggi statali o regionali prevedono la soppressione di tali enti o agenzie e l’attribuzione delle funzioni alle province nel nuovo assetto istituzionale. (ad esempio con legge regionale sarà possibile la soppressione degli A.T.O., gli Ambiti territoriali ottimali). Questo significa incidere in modo diretto sulle migliaia di enti intermedi tra regioni e comuni, uniformando alla dimensione di area vasta la gestione di questi servizi a rete. Per le regioni che decideranno di riorganizzare le funzioni prevedendo la soppressione di uno o più enti sono previste misure premiali, comunque senza maggiori o nuovi oneri per la finanza pubblica. Un’altra importante disposizione riguarda l’organizzazione periferica delle pubbliche amministrazioni: dovranno riorganizzare la propria rete individuando ambiti territoriali ottimali di esercizio delle funzioni non obbligatoriamente corrispondenti a livello provinciale o delle città metropolitane.

Il presidente della provincia

Il presidente della provincia sarà eletto dai sindaci e dai consiglieri dei comuni appartenenti alla provincia. In via transitoria, per la prima applicazione, il presidente della provincia o il commissario convoca l’assemblea dei sindaci per l’elezione del presidente della provincia ed indice l’elezione del consiglio provinciale che si svolgono entro trenta giorni dalla scadenza degli organi provinciali in carica.

Le funzioni del presidente della provincia sono: rappresentanza, presidenza di organi collegiali e sovraintendenza di attività.

Il consiglio provinciale

Il consiglio provinciale è composto dal presidente della provincia e da un numero di consiglieri variabile in base alla popolazione (16, se la popolazione è superiore a 700.000 abitanti; 12, se è compresa tra 300.000 e 700.000 abitanti; 10, se inferiore a 300.000). Dura in carica due anni ed è eletto dai sindaci e dai consiglieri comunali dei comuni della provincia.

Il sistema elettorale prevede, così come avviene per l’elezione del consiglio metropolitano, una divisione del territorio in fasce demografiche omogenee e con l’assegnazione di un voto ponderato che fa sì, da un lato, di evitare un eccesso di potere da parte dei grandi comuni e, dall’altro, impedisce ai piccoli comuni l’esercizio di un potere di veto.

Sono eleggibili a consigliere provinciale i sindaci e i consiglieri comunali in carica e sono previste norme per favorire le pari opportunità tra i generi.

Le province che non vanno ad elezione nel 2014 hanno la scadenza naturale dei propri organi.

Le funzioni del consiglio provinciale sono riconducibili a: indirizzo, controllo, proposta e deliberazione. Il Consiglio ha altresì potere di proposta dello statuto e poteri decisori finali per l’approvazione del bilancio. Gli organi provinciali e i commissari in carica alla data di entrata in vigore della legge sono prorogati fino alla data di insediamento del nuovo presidente e del nuovo consiglio provinciale.

Unione e fusione di comuni

Allo stato attuale i comuni con più di 100mila abitanti sono solo 46, mentre sotto i 5 mila abitanti esistono circa 5.700 comuni. A fronte di questa situazione le unioni comunali in Italia, ovvero comuni che lavorano in maniera associata, sono ancora una realtà incompiuta, costituendone solo il 10-11 per cento. Dalle prime analisi dei fabbisogni e dei costi standard si sa che nelle dimensioni troppo piccole e nelle dimensioni troppo grandi, l’efficienza della spesa si riduce tantissimo. Questa legge semplifica la giungla normativa e agevola i processi di unione e fusione dei comuni, migliorando la qualità della democrazia a invarianza di spesa. Le unioni di comuni sono definite enti locali costituiti da due o più comuni per l’esercizio associato facoltativo di funzioni di loro competenza. Viene semplificata la disciplina degli organi: per quanto riguarda il consiglio il numero dei componenti è definito nello statuto senza predeterminazione di limiti numerici ex lege, può essere introdotta la figura del segretario dell’unione, scelto tra i segretari dei comuni associati e rinnovato il contenuto e le modalità di approvazione dello statuto dell’unione. Vengono reintrodotti, senza alcun aggravio di spesa e nel numero massimo di due, gli assessori nei comuni fino a 3.000 abitanti e il relativo consiglio comunale è composto, oltre che dal sindaco, da 10 consiglieri. E si prevede che per i comuni con popolazione superiore ai 3000 abitanti e fino ai 10.000 abitanti il consiglio comunale sia composto, oltre che dal sindaco, da 12 consiglieri e da un massimo di 4 assessori. L’introduzione della figura dell’assessore, oltre da essere un elemento di maggiore democraticità per un comune, ha anche un effetto molto importante, perché un assessore può assumere direttamente la responsabilità degli uffici (del personale, dell’edilizia, della ragioneria) e, nel momento in cui un assessore dovesse assumere la responsabilità di questo servizio, si potrebbe fare a meno di un dipendente assunto (ad esempio, un ragioniere o un geometra) che ha un costo di 12 mila euro all’anno. Stiamo parlando, quindi, di un risparmio netto e di nessun aggravio.

Vengono inoltre introdotte alcune modifiche relative alla disciplina delle unioni per l’esercizio associato obbligatorio delle funzioni fondamentali, in base alle quali è stabilito un ulteriore limite demografico minimo (oltre quello ordinario di 10.000 abitanti), fissato in 3.000 abitanti qualora si tratti di comuni appartenenti o appartenuti a comunità montane (almeno tre comuni). Il nuovo limite non si applica alle unioni già costituite. La legge prevede anche misure agevolative e organizzative per la fusione di comuni. Sono inoltre previste misure incentivanti (in sede di definizione del patto di stabilità verticale, priorità nell’attribuzione dei fondi del Primo Programma “6.000 campanili”) sia per le unioni, sia per le fusioni di comuni. Obiettivo della riforma è quello di rendere tali forme associative strumenti a disposizione dei comuni affinché questi possano esercitare, anche al di là delle loro dimensioni e dei vincoli che queste comportano, le loro funzioni in un modo più efficiente e più corrispondente alle esigenze dei cittadini.

Leggi il dossier completo su deputatipd.it.

Argomenti: