Il Documento di economia e finanza 2013, il programma nazionale di riforma

Il Documento di economia e finanza 2013, il programma nazionale di riforma

Le Camere hanno iniziato l’esame del Documento di economia e finanza (DEF) 2013, che costituisce il principale strumento di programmazione della politica economica e di bilancio. Il DEF traccia, in una prospettiva di medio-lungo termine, gli impegni, sul piano del consolidamento delle finanze pubbliche, e gli indirizzi, sul versante delle diverse politiche pubbliche, adottati dall’Italia per il rispetto del Patto di Stabilità e Crescita europeo e il conseguimento degli obiettivi di crescita intelligente, sostenibile e solidale definiti nella Strategia Europa 2020.

 

Il Programma Nazionale di Riforma

Il Programma Nazionale di Riforma (PNR), contenuto nella Sezione III del DEF, ha, da un lato, la funzione di verificare – in termini di effetti, portata e conformità con gli obiettivi europei – le riforme intraprese dopo l’approvazione del PNR dello scorso anno, e, dall’altro, dovrebbe prospettare un’agenda di interventi per il futuro funzionali al conseguimento degli obiettivi della Strategia Europa 2020 e all’attuazione degli indirizzi di policy che le istituzioni comunitarie, nel quadro della nuova governance economica europea, hanno diretto all’Italia. 

La presentazione del PNR 2013 viene tuttavia a cadere, come afferma la premessa al DEF, in un momento particolare della vita politica e istituzionale del Paese, che vede in via di svolgimento le procedure per la formazione di un nuovo Esecutivo e induce il Governo dimissionario, in carica per il disbrigo degli affari correnti, a rilevare l’impossibilità di formulare orientamenti per il futuro che presuppongano scelte d’indirizzo politico-legislativo o l’avvio di nuove politiche di vasto respiro che non siano già state condivise dal Parlamento. Per tali ragioni, il PNR 2013 non contiene quest’anno una agenda di priorità per il futuro, limitandosi invece a riportare un’analisi dettagliata delle riforme adottate e dei relativi primi risultati, nonché a indicare le aree delle politiche pubbliche dove è maggiormente necessario intervenire per il futuro. Spetterà al nuovo Governo la facoltà d’integrare il quadro prospettato, presentando un’agenda di riforme, con le relative compatibilità finanziarie, volta a proseguire il percorso di avvicinamento agli obiettivi della Strategia Europa 2020.

Dal punto di vista dei contenuti, la struttura del PNR 2013, ampiamente rivista rispetto a quella dello scorso anno, è articolata in sei capitoli più un’appendice.

Nel primo capitolo si descrivono sinteticamente le riforme introdotte nel periodo di riferimento previsto dal Semestre Europeo, evidenziandone la coerenza con:

a) gli impegni presi dal Paese nell’ambito del Patto Euro Plus, con il quale gli Stati membri hanno convenuto un coordinamento rafforzato delle politiche economiche volto a conseguire quattro obiettivi prioritari: 1) stimolare la competitività; 2) favorire l’occupazione; 3) migliorare la sostenibilità delle finanze pubbliche; 4): rafforzare la stabilità finanziaria;

b) gli indirizzi indicati dalla Commissione europea nell’ambito dell’analisi annuale delle crescita con cui si avvia il Semestre Europeo, nell’ambito della quale sono state ribadite le seguenti priorità: 1) risanare il bilancio in modo differenziato e favorevole alla crescita; 2) ripristinare la normale erogazione di prestiti all’economia; 3) promuovere la crescita e la competitività nel breve e nel lungo periodo; 4) lottare contro la disoccupazione e le conseguenze sociali della crisi; 5) modernizzare la Pubblica Amministrazione;

c) gli obiettivi della Strategia Europa 2020 espressi in termini di target europei declinati a livello nazionale;

d) le sette iniziative prioritarie (Flagship Initiatives) sulla base delle quali l’UE e i governi nazionali sostengono i loro sforzi per realizzare la predetta Strategia: 1) agenda digitale europea;.2) unione dell’innovazione; 3) giovani in movimento; 4) un’Europa efficiente sotto il profilo delle risorse; 5) una politica industriale per l’era della globalizzazione; 6) agenda per nuove competenze e lavoro; 7) piattaforma europea contro la povertà.

Nell’ambito di questa cornice il PNR 2013 illustra il percorso compiuto sulla strada delle riforme sollecitate dalle istituzioni europee, sottolineando come gli sforzi compiuti abbiano affrontato sia i problemi urgenti di breve periodo causati dalla crisi, sia le questioni strutturali dalla cui soluzione dipende il benessere economico di lungo periodo del Paese. In questa prospettiva, il documento annovera tra le principali misure adottate: a) il piano per il conseguimento del pareggio strutturale del bilancio anticipato al 2013 e l’inserimento nella Costituzione del principio dell’equilibrio delle entrate e delle spese e della sostenibilità del debito delle pubbliche amministrazioni; b) la strategia di riduzione del debito pubblico da attuarsi con la dismissione e la valorizzazione dei beni pubblici; c) la profonda riforma delle pensioni, che ha reso il sistema previdenziale italiano uno dei più sostenibili in Europa; d) le misure per il contenimento della spesa pubblica (c.d. spending review), la riduzione del carico amministrativo per le imprese e il miglioramento dell’ambiente imprenditoriale; e) la riforma del mercato del lavoro, volta ad aumentare la flessibilità e a ridurre la segmentazione; f) la politica di sviluppo nazionale per l’imprenditoria a favore dell’innovazione e dell’internazionalizzazione; le misure di razionalizzazione ed efficientamento del sistema sanitario; il migliore utilizzo delle risorse comunitarie.

Il secondo capitolo del PNR contiene la valutazione degli impatti macroeconomici connessi alle riforme strutturali varate dal Governo nel 2012 – comprendenti gli interventi per la crescita, la riforma del mercato del lavoro, nonché le misure in tema di liberalizzazioni e semplificazioni già oggetto di stima nel precedente PNR –, in base alla quale l’insieme delle riforme, secondo il Governo , dovrebbe determinare, rispetto allo scenario di base, un incremento del PIL pari a 1,6 punti percentuali al 2015 e a 3,9 punti nel 2020, sino a raggiungere i 6,9 punti percentuali nel lungo periodo.

Il terzo capitolo del PNR illustra le misure che il Paese ha adottato in risposta alle Raccomandazioni del Consiglio Europeo, nonché le iniziative più rilevanti ai fini del raggiungimento degli obiettivi nazionali della Strategia Europa 2020 (in materia di tasso di disoccupazione, investimenti in ricerca e sviluppo, fonti rinnovabili, efficienza energetica, abbandoni scolastici, istruzione universitaria, contrasto alla povertà). Alla fine del capitolo è altresì riportata una sintesi dei risultati dell’utilizzo dei Fondi comunitari e indicazioni in ordine alla nuova fase di programmazione 2014-2020.

Nel quarto capitolo del PNR è contenuta l’analisi degli squilibri macroeconomici che incidono sulla competitività del paese. Il processo di sorveglianza degli squilibri macroeconomici dei Paesi dell’Area dell’Euro, che rientra nel ciclo annuale del Semestre europeo, prevede una valutazione periodica da parte della Commissione europea dei rischi derivanti dagli squilibri macroeconomici in ciascuno Stato membro, effettuata sulla base di un quadro di riferimento costituito da dieci indicatori economici.

La valutazione in questione è stata per la prima volta attivata nel 2012, quando la Commissione ha pubblicato il primo Rapporto di Allerta (COM(2012)68), in cui s’indicava che 12 Paesi, tra cui l’Italia, necessitavano di una “analisi approfondita” per valutare possibili squilibri eccessivi. Nel Rapporto si evidenziava, in particolare, come l’Italia, con riferimento ai risultati 2010, abbia superato i valori soglia di due indicatori, costituiti dalla perdita di competitività – desumibile dalla contrazione delle quote di mercato delle esportazioni – e dal livello elevato del debito pubblico. Nelle analisi approfondite pubblicate nel successivo mese di maggio del 2012, tali squilibri sono stati giudicati “seri”, ma non eccessivi e l’Italia è stata pertanto inclusa nella procedura preventiva.

Anche il successivo Rapporto di Allerta include l’Italia tra i Paesi che, presentando “seri” squilibri, necessitano di un’analisi approfondita, che è stata pubblicata il 10 aprile scorso.

Per quanto concerne specificamente l’Italia, l’esame approfondito della Commissione, nel rilevare l’esistenza di squilibri macroeconomici che richiedono un attento monitoraggio e misure di correzione in coerenza con le raccomandazioni specifiche per Paese che saranno adottate dal Consiglio in esito al semestre europeo 2013, evidenzia, in particolare che:

– in un contesto di modesta crescita, la perdita di quote nel mercato nelle esportazioni e la sottostante perdita di competitività, unitamente al livello elevato di indebitamento pubblico, devono essere oggetto di un’attenzione costante in un più ampio programma di riforme, al fine di ridurre il rischio di effetti negativi sul funzionamento dell’economia italiana e dell’Unione economica e monetaria nel suo complesso;

– in un contesto di elevata avversione al rischio da parte dei mercati finanziari, l’alto debito pubblico si riverbera negativamente sulle prospettive di crescita del Paese, generando una serie di effetti negativi: l’aumento della pressione fiscale necessaria per pagare gli interessi sul debito, la difficoltà del sistema bancario e – di riflesso – di imprese e famiglie a finanziarsi a costi contenuti; un margine molto limitato per le politiche fiscali anticicliche e di stimolo alla crescita. La Commissione riconosce che il Governo italiano, al fine di mettere l’elevato rapporto debito-PIL pubblico su un percorso di discesa costante, ha perseguito una rilevante strategia di consolidamento fiscale, ma le prospettive negative in termini di crescita rendono ancora più essenziale raggiungere e mantenere un avanzo primario (differenza tra entrate e uscite dello Stato al netto degli interessi sul debito) consistente;

– la produttività stagnante ha comportato un aumento dei costi per unità di lavoro rispetto agli altri Paesi e, unitamente all’apprezzamento considerevole del tasso di cambio effettivo nominale in Italia tra il 2003 e il 2009, ha ulteriormente minato la competitività di costo dei prodotti italiani;

– la pressione fiscale si mantiene elevata, soprattutto sul lavoro e capitale;

– il mercato delle esportazioni continua a soffrire di una specializzazione di prodotto sfavorevole, e la debole dotazione di capitale umano ostacola il passaggio a un modello di specializzazione tecnologicamente più avanzato;

– la complessità del quadro istituzionale e normativo, nonché la struttura proprietaria e gestionale delle imprese, ostacolano la capacità delle aziende italiane di crescere, limitando gli incrementi di produttività e l’espansione su scala internazionale. Questi fattori limitano anche l’afflusso d’investimenti diretti esteri;

– la recessione ha seriamente indebolito la capacità del settore bancario italiano di sostenere l’aggiustamento necessario per affrontare gli squilibri.

Per quanto concerne le variabili finanziarie, salvo il livello del debito pubblico, l’Italia non presenta valori critici: i flussi di credito sono considerati nel DEF nella norma e il livello dell’indebitamento del settore privato presenta dimensioni molto contenute rispetto alla media europea. Non si rilevano, inoltre, variazioni eccessive nelle passività del settore finanziario.

In via generale, il PNR evidenzia, infine, come le politiche di aggiustamento fiscale e le riforme attuate abbiano condotto ad un miglioramento strutturale complessivo dal punto di vista degli squilibri macroeconomici, anche se la fase congiunturale, ancora sfavorevole, ha reso più difficile il pieno palesarsi dei risultati conseguiti. Segnali positivi sono riscontrabili sia dal lato della competitività, sia sotto il profilo dei mercati finanziari, ove si è registrato un deciso calo del differenziale di rendimento tra i BTP e i Bund tedeschi rispetto ai picchi registrati nei momenti più acuti della crisi.

Il quinto capitolo del PNR illustra, nel dettaglio, il complesso delle riforme nazionali adottate nel 2012, anche attraverso specifichi approfondimenti tecnici e l’indicazione delle “azioni in itinere’” per le iniziative governative che non sono riuscite ad arrivare alla fine del processo parlamentare ancorché deliberate dal Consiglio dei Ministri. Nel capitolo sono altresì riportate informazioni sullo stato di attuazione dei provvedimenti adottati.

Il sesto capitolo del PNR indica le principali azioni intraprese dalle amministrazioni locali nell’ambito del processo del Semestre europeo.

(Fonte: camera.it)

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